Global Strategy Policy Brief 5/2025
Cuando hablamos de planeamiento de la defensa nos suele venir a la cabeza una escena burocrática: documentos, ciclos, directivas, organigramas y reuniones interminables. Pero esa imagen es engañosa. En realidad, el planeamiento no es un trámite: es el proceso que traduce la estrategia en fuerza y la decisión política en capacidades militares operativas. Es, por así decirlo, la bisagra que conecta lo que un país dice que quiere hacer con lo que realmente puede hacer.
Dicho de otro modo: planear es elegir qué catálogo de misiones podrá cumplir un Estado con sus Fuerzas Armadas, con qué medios, en qué plazos y a qué coste. Y, quizá lo más difícil, mantener esas elecciones en el tiempo: sostener prioridades, asumir renuncias y financiar compromisos más allá del ciclo electoral o de los vaivenes económicos. Porque en defensa casi todo es plurianual: se decide hoy, se contrata mañana, se entrega en años… y se sostiene durante décadas.
https://d-9173364242333661403.ampproject.net/2512221826001/frame.html
Podemos definir, por tanto, el planeamiento de defensa como el conjunto ordenado de procesos mediante los cuales un Estado define objetivos estratégicos, concreta niveles de ambición, diseña la estructura de fuerzas, establece un catálogo de capacidades y asigna recursos para disponer de unas Fuerzas Armadas que no solo existan sobre el papel, sino que sean adecuadas a las necesidades, empleables, sostenibles e interoperables con aliados. En última instancia, el planeamiento responde a una pregunta tan política como técnica: qué queremos que puedan hacer nuestras Fuerzas Armadas… y qué estamos dispuestos a pagar para que realmente puedan hacerlo.
En su versión ideal, el ciclo parece relativamente lógico: primero se diagnostica el entorno (amenazas, riesgos, compromisos), después llega la orientación política (qué se quiere hacer y qué no), se diseña la fuerza (tipo de fuerzas y nivel de ambición), se programa (qué capacidades se construyen primero y cómo se secuencian), se presupuesta y ejecuta (cómo se paga, se contrata, se entrena y se sostiene) y, por último, se evalúa (qué funciona, qué no y qué se corrige). La teoría es limpia. La práctica, no tanto.
En la práctica, el planeamiento es un punto de fricción donde deben encajar cuatro realidades que rara vez se alinean por sí solas.
- La primera es la estrategia: objetivos, misiones prioritarias y ambición.
- La segunda, la organización: mandos, procesos, personal, interoperabilidad y gobierno interno para convertir ambición en acción.
- La tercera, el presupuesto: cuánto se puede gastar, con qué horizonte temporal y con qué rigideces; la distancia entre “querer” y “poder”.
- Y la cuarta es el triángulo de acero: el ecosistema de intereses que tiende a estabilizar decisiones y dificulta correcciones, articulado alrededor de la relación entre institución militar, industria y política/administración (incluidos incentivos territoriales, empleo, retornos industriales o lógicas de los propios programas).
Cuando esas piezas no encajan, el sistema se vuelve previsible: los documentos mantienen la ambición, pero la ejecución se fragmenta. Se acumulan planes que prometen más de lo financiable, programas que nacen condicionados por compromisos previos y capacidades que existen solo “a medias”: material sin personal suficiente, plataformas sin sostenimiento, escasez de munición, falta de adiestramiento, o redes de información y mando que no acompañan. El resultado final no es solo ineficiencia; es una fuerza más frágil de lo que sugieren los papeles, porque la coherencia entre fines, medios y recursos se rompe en algún punto del ciclo.
Aquí conviene detenerse en un punto clave: el objetivo del planeamiento no es producir planes; es generar capacidades militares. Y una capacidad no es “comprar material” ni “aprobar un programa”. Es la aptitud real para generar un efecto militar: vigilar, defender, desplegar, sostener una operación, negar el acceso, proteger infraestructuras críticas o mantener una presencia creíble.
En España, esa idea suele ordenarse con el enfoque MIRADO-I, que recuerda que una capacidad es un sistema y no una pieza. Incluye Material (plataformas, munición, repuestos), Infraestructuras (bases, redes), Recursos humanos (plantillas y perfiles), Adiestramiento (preparación y certificación), Doctrina (conceptos de empleo), Organización (mandos y procesos) e Interoperabilidad (con nuestros aliados y socios). La conclusión es directa: puedes tener material sin capacidad si fallan la doctrina, el adiestramiento, la organización, el personal o la sostenibilidad. Y puedes tener un buen diseño conceptual sin capacidad si no hay un presupuesto estable que lo sostenga.
La idea de fondo: el planeamiento no es solo técnica; es política y gobernanza
Este es el núcleo del argumento que desarrollo en el artículo “Between ambition and constraint: Spain’s defence planning from the democratic transition to capability-based planning (1977–2005)”, recientemente publicado en la revista European Security. Y es que modernizar procedimientos, adoptar modelos aliados o perfeccionar documentos puede mejorar el ‘formato’ del planeamiento, pero no garantiza el ‘resultado’.
¿Por qué? Porque el planeamiento es, en la práctica, un test de estrés de gobernanza. Mide si un sistema político-administrativo es capaz de priorizar cuando todo compite por recursos, sostener compromisos más allá del ciclo electoral, pagar la factura cuando cambian la economía o el entorno internacional, y convertir decisiones en ejecución (contratación, programas, personal, preparación y sostenimiento). Cuando falla alguno de esos pilares, aparece la paradoja: se produce cada vez más ‘arquitectura’ (planes, ciclos, reglas) pero cuesta convertir esa arquitectura en capacidades operativas sostenibles. Se consolida la forma; no siempre llega la capacidad.
El artículo sostiene que España converge procedimentalmente con marcos aliados de planeamiento – y termina institucionalizando el planeamiento por capacidades en 2005 – pero mantiene durante décadas un desajuste persistente entre estrategia y capacidades. La explicación principal no es ‘falta de técnica’. Es la persistencia de filtros domésticos que condicionan la traducción de estrategia en medios.
El primero es una cultura estratégica frágil y reactiva. Cultura estratégica significa, en esencia, la capacidad de una comunidad política para pensar la defensa de forma sostenida: fijar prioridades, asumir trade-offs, sostener esfuerzos y aceptar costes. Cuando esa cultura es débil, la defensa se vuelve un terreno incómodo: se prefiere el consenso superficial, la despolitización o el piloto automático. Resultado: prioridades episódicas, cambios de rumbo y dificultad para sostener programas largos.
El segundo filtro es un patrón de control civil consolidado, pero dirección civil irregular. Consolidar el control civil es un logro democrático fundamental. Pero el control formal no siempre se acompaña de dirección civil eficaz: conocimiento, seguimiento, evaluación, coordinación interministerial y rendición de cuentas. Sin esa dirección, el planeamiento tiende a fragmentarse: mucho proceso, poca capacidad de imponer prioridades, cerrar decisiones y sostenerlas frente a inercias organizativas o dinámicas presupuestarias.
El tercer filtro es una gobernanza presupuestaria de horizonte corto, con la tentación recurrente de soluciones extraordinarias, como pueden ser los Programas Especiales de Armamento (PEA) utilizados entre 1997 y 2008 o los actuales Programas Especiales de Modernización (PEM). Las capacidades son plurianuales por definición. Si el presupuesto opera con rigideces, shocks y horizontes cortos, aparece la inconsistencia temporal: se anuncian objetivos de largo plazo, pero se toman decisiones de corto plazo que los encarecen o los vuelven inviables. En ese contexto proliferan arreglos que permiten avanzar hoy y pagar mañana… siempre y cuando exista crédito para ello y a costa de reducir la flexibilidad futura
Para ordenar la trayectoria, el artículo propone tres fases históricas. La primera (1977-84) es fundacional: se construyen bases democráticas, se reorganiza el Ministerio y se consolidan marcos iniciales; hay ambición, pero cultura estratégica aún en construcción y restricciones fiscales que pesan.
La segunda (1984-94) consolida procedimientos bajo restricción fiscal: se progresa en integración, pero el techo presupuestario y la política doméstica tensionan lo declarado y lo programado. La tercera (1994–2005) acelera la transición hacia la lógica de capacidades, con hitos como la Revisión Estratégica de la Defensa (2003) y la Orden Ministerial 37/2005: se gana en proceso e interoperabilidad, pero no desaparecen las restricciones estructurales.
Sin embargo, la utilidad de mirar 1977–2005 no es ‘histórica’; es política en el sentido más práctico. El dilema sigue vigente: podemos mejorar el planeamiento como procedimiento y, aun así, fallar en la generación de capacidades si no reforzamos los elementos que hacen posible la transformación. Dicho de forma incómoda pero realista: la defensa no se arregla solo con ciclos, directivas y organigramas; se arregla con priorización, dirección política, integración institucional, financiación sostenida, debate serio y cultura estratégica.
Y quien quiera ahondar sobre estos procesos, le invito a leer el artículo completo.
